1前言

1.1城市设计在我国的发展

现代城市设计于20世纪初首先兴起于美国，并在美国和日本的城市环境建设中发挥了突出的作用，如纽约，旧金山，费城，横滨等城市的城市设计从理论到实践发展都取得了显著的效果。城市设计在我国起步较晚，但发展速度却很快。自20世纪80年代初，我国引入现代城市设计的观念和方法，并结合我国城市规划的发展得到了广泛的研究和应用，如1992年上海浦东新区陆家嘴金融贸易区的城市设计国际咨询、1996年深圳市中心核心区的城市设计国际咨询、上海北外滩城市形态设计等一批城市设计项目都具有国际先进水平,取得了很好的效果，在全国产生了较大的影响。随之，许多城市都举行了各种城市设计的方案竞赛和设计咨询。当前，我国经济社会的快速发展，极大地推动了全国城市化的进程和城市建设事业的发展，各城市对提高体型空间环境质量的要求日趋迫切，城市设计工作进入了空前的活跃时期。

1.2当前城市设计存在的问题

然而当前我们的城市设计实践存在着许多不足和不成熟之处，如设计对象多为微观环境的整治与塑造，而对大尺度宏观环境的引导与管控不够；一些设计并未经历全过程，如设计闭门造车，不进行现场调研；不顾本地实情，生搬硬套外国外地经验；没有方案比较，无法优选；只依少数人意志办事，没有充分的公众参与；设计方案虽佳但却由于种种人为因素而无法实施等等。特别是在城市设计实施方面，还没有引起普遍的重视。如同城市规划的特点一样，一个所谓好的规划如果不能得以顺利实施就称不上是好规划。在城市设计的快速发展中，对比于理论研究和设计实践，城市设计的有效实施则表现出相对的滞后和力度的不足。

1.3城市设计法制化与市场化运作的必要性

我国城市设计的发展就设计水平方面，虽然还有待提高，但随着近年来城市设计的广泛发展，以及国外设计机构的介入，我国城市设计的水平在不断提高。然而反映在城市建设方面，城市设计却未真正发挥作用。其主要原因是我国的城市设计运作机制还不完善，设计创作与实施管理相互脱节。在我国，完善城市设计运作机制有很多方面需要做，如运作机构的设立，运作体系的完善，法规体系的健全，管理技术的提高以及公众参与机制、开发激励机制的建立等。然而在市场经济条件下，城市设计面对的将是一个个开发行为。城市的发展需要开发行为，然而无序的开发将使城市环境陷入混乱。因此对开发建设进行合理的控制引导将是城市设计成败的关键。

一方面必须对开发建设进行必要的控制。开发商追求的是利益最大化，而不会考虑公共利益。因此必须按城市设计的要求对用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、后退红线等几项基本指标作严格的控制，避免开发建设的无序进行。这就需要城市设计的法制化运作，建立相应的机构，健全法规体系，通过法制化对开发建设作严格的控制。另一方面也要对开发建设作合理的引导。然而过于严格的控制一方面会影响开发商的积极性，另一方面既定的设计法规控制并不一定适合以后的开发建设，单一的法制控制也并不足以促进城市公共环境的提高，因此也需要城市设计的市场化运作来引导促进开发建设。另外，城市设计的实施最终将反映在城市的物质环境的建设上，任何开发建设都需要有一定量的资本投入，都需要通过市场的运作。

2城市设计的法制化运作

2.1城市设计法制化运作的必要性

城市设计法制化是当前我国城市设计所面临的一个最大问题。目前，我国还缺乏成熟的城市设计法规，完整的城市设计体系更是没有。这种情况下，一方面导致管理部门的工作缺乏章法，主观性、随意性因素比较大。例如，城市设计层次划分不明确，导致城市设计编制五花八门，相互矛盾重重；城市设计成果多种多样，各层次城市设计的成果没有明确要求；城市设计成果的管理和落实实施缺乏明确的步骤安排。另一方面，严重影响了城市设计工作的权威性和合法性，也不能满足城市设计工作的稳定性和持续性的要求，使得城市设计的实施目前只停留在政府行为深度参与的公共性很强的项目上，即使是这些项目也由于家长决策机制和领导人的更换而得不到稳定持续的实施。而对于许多主要由开发行为为主导的地段建设中，城市设计由于没有法律效力，不具有法令的强制性和行政的实效性，只具有技术的引导性，严重影响了城市设计的实施效率。

城市设计法制化，包括设计管理、实施维护等一系列的规章制度条例，是为整个设计过程服务的一个行动框架和对社会经济背景的一种响应。同时它又是保证城市设计从图纸文本向现实转化的法制保障，城市设计的内容作为土地使用的外在条件（规划设计要点是土地使用的本质条件，具有法律效力），从统一有序的城市空间总体上指导和控制具体的建筑设计和环境设计，同时又为个体设计和环境设计留下充分的创作余地，成为城市整体与个体之间的纽带。从管理层面上看，城市设计是城市建设规划管理的一个重要内容，有必要通过规范化、法制化的手段，加大管理力度，提高它在规划管理中的实效性。

2.2规范机构组织形式，促进城市设计工作的有序开展。

目前，我国大多数城市的城市设计都是由分散的各职能机构负责，各机构分别处理各自管辖范围内的专项设计问题。这种形式有不少弊端，尤其是在法规不健全的情况下，各机构履行的职责常常混淆，导致城市设计目标不确定，缺乏整体策略指导及相互间的协调。事实上，城市设计往往受到政治、经济和文化及来自社会各方面的因素的影响，城市设计必须寻求一种能够统一和均衡这些因素的机构组织。严密高效、统一稳定的机构组织，会使城市设计工作卓有成效。有效的城市设计机构组织应该包括城市设计技术机构和城市设计实施管理机构。

2.3建立与城市规划相对应的城市设计体系,便于城市设计与城市规划一体化

在我国，城市规划体系是具有法定地位的完整体系，是当前城市规划管理的主干。而城市设计无论是整体的或局部的阶段都不具备独立的法定性和完整性，在以法制为核心的管理体制中更不能独立运作。因此，当前的城市规划体系作为完整的、法定的体系，是城市设计落实与实施的基础和依托。各阶段城市设计的纲要性内容都应该在各层次的城市规划中得到落实，从而保证城市设计的核心内容在法制管理中获得落实。我国《城市规划编制办法》(建设部令第14号)也规定:“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平。”在这里明确了在编制城市规划的各个阶段都应当运用城市设计这一“方法”。

同时，城市化的发展使得城市领域的许多问题不仅仅停留在城市领域范围内孤立地考虑，城市问题的研究必须放到所在的大的体系范围内进行，必须与所在的区域整体统一协调考虑。现代城市设计的内容包括城市领域范围以内和以外的区域范围的一切涉及人类生活环境的内容。培根指出，任何地域规模上的天然地形的形态改变或土地开发，都应当进行城市设计。为保障城市设计的整体性，使总的设计构想得以向下贯彻，也有必要建立与城市规划相对应的城市设计体系。

当前实践中比较典型的划分城市设计层次的方法为“整体城市设计”与“局部城市设计”两个层次的体系，比如当前深圳市施行的城市设计层次划分方法就是这样。这样的划分方法，其一是比较模糊，多大的为整体城市设计，多大的为局部城市设计，并不明确，同时面对如此大的城市设计范围，这样的划分也过于简单。其二，与当前的城市规划体系结合不紧密，脱离与城市规划体系之外，不便于城市设计的实施。出于与城市规划层次关系对应的需要，应该建立区域城市设计、总体城市设计、详细城市设计、个体要素及细部城市设计的体系框架，分别作为各层次城市规划的组成部分，在必要的情况下分别作为相应的专项规划项目。

3城市设计的市场化运作

3.1城市设计市场化运作的必要性

光有法制化做保障是不够的，随着社会的发展，作为政府行为的城市设计实施将越来越少。作为发展的必然，城市设计的实施将越来越依赖于市场的运作，因此城市设计的实施应对市场做出更多和更积极的回应。城市设计的实施最终将反映在城市的物质环境的建设上，任何开发建设都需要有一定量的资本投入，都需要通过市场的运作。与此同时，城市设计所强调的空间景观环境以及所追求的环境效益与市场所侧重追求经济效益的目标是相抵触的。尽管要求建设开发要三效合一、综合平衡等，然而追求不同效益的矛盾却是在项目实施中具体存在的。

因此城市设计市场化运作的关键一是要筹集开发建设所需要的资金，没有资金保障将无法进行任何开发建设；二是要建立一些市场运作的激励机制，既可以促进开发建设的进行，又相对满足城市设计对开发建设所提出的控制要求。

3.2城市设计实施的资金筹措机制

城市设计的实施需要资金作保障，特别现代城市设计的范围都比较大，涉及的资金数量巨大。政府前期很难一下筹集数量如此巨大的资金。其实政府可以利用自己对土地、信息、政策等的垄断，通过合理的运作，从社会筹集资金。当前对于城市经营的研究较多，城市设计的资金筹措机制，可以借鉴城市经营的一些模式。这里介绍城市经营的三种模式： TOD、SOD、和AOD。

TOD（Transit-Oriented Development）作为一种源自城市规划的城市经营方式，已经被西方国家的城市政府广为采用。所谓TOD，就是政府利用垄断规划带来的信息优势，在规划发展区域首先按非城市建设用地的价格征用土地，然后通过基础设施（主要是交通基础设施）的建设、引导、开发，实现土地的增值。政府基础设施投入的全部或主要部分是来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差平衡建设成本（赵燕菁， 5667 ）。TOD模式运用成功的关键是在于政府行动领先于市场需求，只要判断准确、运作得当，对城市边缘的“生地”进行TOD的先期投入，其成功的可能性和回报率要远远超过现有建成区内的“熟地”。基于TOD模式的城市规划与建设是一种全新的概念，最近南京市正以此理念重新规划新轨道交通线路的走向和建设时序。

SOD（Service-Oriented Development）是近年来我国城市规划与建设中产生的一种新方式。所谓SOD，就是通过社会服务设施建设引导的开发模式，即城市政府利用行政垄断权的优势，通过规划将行政或其他城市功能进行空间迁移，使新开发地区的市政设施和社会设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。一个成功的经典案例，是当年青岛市政府出让了老城区用地，而率先进入新区，实现了城市功能转移、空间疏解与优化、政府财政状况改善等多重目标。此外还需要指出的是，SOD尤其是以政府为核心的行政中心转移，给社会带来的巨大示范效应和心理预期效应，是无法衡量的。

AOD（Anticipation-Oriented Development）即规划理性预期引导的开发模式，这是一种城市规划—城市经营整合概念，是一种城市经营的新手段。如果说， TOD是政府利用垄断规划信息带来的优势而进行城市经营。AOD则是政府充分利用发布规划信息的诱导作用来进行城市经营。政府通过预先发布某些地区的规划消息，公开相关信息，来激发、引导市场力量进行先期的相关投入，以尽快形成与规划目标相一致的外围环境和所需氛围，以便于政府在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图。例如，在“杭州城市发展概念规划中”，针对未来远期要形成的CBD地区，就提出导入AOD的概念：在钱江新城南岸（未来CBD核心区）以低廉的土地价格预征土地，并向社会明确发布政府未来的规划意图信息，以形成强大的社会心理预期，引导开发商在周边地区进行相应的开发，促使CBD所需的配套环境和氛围尽快形成。届时待建设时机与项目储备成熟，政府再进行CBD核心区的开发就是水到渠成了，一定也可获得高额的土地资金回报。

上叙三种模式中，土地都是城市经营的关键。由此可见，土地是土地资产是城市建设资金稳定可靠的来源，要建立政府垄断的城市建设用地供应体制，严格控制土地供应总量，实行非饱和适度供应，合理调控土地和房地产价格。通过调控土地供应总量，控制城市建设总量和房地产开发总量。全面推行城市国有土地有偿使用制度，除法律规定可以继续实行划拨的用地以外，无论新增建设用地和存量划拨土地，都要通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道，实行以地生财，增加城市财源。大力推行城市国有土地储备制度和土地使用权招标、拍卖制度，增加政府的土地收益，为城市建设聚集资金。城市土地资产经营收益应上缴城市政府，列入财政专户管理，主要用于城市基础设施建设和土地开发。

4城市设计法律机制和市场机制在开发中的协调运作

在实际开发中，法制化运作与市场化运作并不是相互孤立的两个方面，而应当是相互协调。

4.1开发前

开发前先进行城市设计的预先设计，这是政府部门利用经济手段操纵城市开发建设的措施之一。预先设计的主要任务是通过确定开发目标和设计方针，为整个城市设计活动确定基本的“核心轴”，并为下一阶段的设计工作界定出解决问题的研究范围。通过积极的预先设计，可以启动、促成并影响城市设计的发生与发展，对城市形体环境的形成及其提高有着决定性的影响。

政府预先征收开发地区的土地，通过预先设计和宣传展览，帮助人们认识特定地段的开发潜力和设计概念，让有开发潜力的土地体现应有的价值；或者改善开发地区的投资环境，使得土地获得更大的升值，从而吸引投资、促成开发。

4.2开发中

开发中，一方面由相关法规和开发地区的城市设计导则，通过对用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、后退红线等几项基本指标的控制，对开发建设进行控制。然而这些法规导则，考虑的仅是单纯的基本控制事项，很容易造成单调的城市景观，也不利于城市公共环境的形成。为此在强制性法规的基础上，还要实行一些开发奖励机制，如奖励区划、土地开发权转移制度、计划单元联合开发、超大街坊。

将开发商、城市设计管理机构、专业设计人员的信息进行综合之后，最后还要通过设计评审和公众参与的环节。

4.3开发后

城市设计的设计方案和实施管理是塑造城市形体环境的直接工作。然而城市设计实施之后，如果缺乏必要的维护管理，随着时间推移，城市设计实施的成果将会一点一点被破坏。因此必须通过一定的机构和法规来对城市建成环境进行维护与管理。

5小结

本文着重论叙了法制机制、市场机制的建立完善，以及在开发建设中的协调运作。城市设计运作机制有很多方面需要做，如运作机构的设立，运作体系的完善，法规体系的健全，管理技术的提高以及公众参与机制、开发激励机制的建立。法律机制和市场机制的建立城市设计运作机制的一部分。然而，在市场经济下，开发行为直接影响着城市建成环境。通过法律机制和市场机制对开发建设进行合理的控制引导，是保证和促成城市环境形成的关键，也是城市设计得以实施的关键。这些运作机制的建立，也影响着城市设计在我国的发展。