摘要：本文通过对水电工程的利润来源及其相关利益格局的分析，对当前通行的水电开发模式提出不同看法。为了能够使水电工程开发平衡各方利益，减轻负面影响，发挥独特优势，本文辨析了以下三个问题：①明确水资源资产化是水电工程利润的核心来源；②明确水资源的价值以及水电工程所涉及的各相关利益主体及其利益格局；③探索水电资源的可持续开发模式。
一、电力公司为什么要“跑马圈水”
最近两年，国内近20个省、市、自治区因电力供需紧张出现不同程度的拉闸限电。一些省份经济增长受损，叫苦连天。与此同时，电力投资的快速增长又使各界对未来几年可能出现的电力过剩感到担忧。水电投资也出现爆发性增长。特别是西南地区，怒江、金沙江、澜沧江、雅砻江、嘉陵江、岷江、汉江、大渡河等的干流支流，几乎都已被分别划入大小电力公司的开发范围。在西部大开发和“西电东送”的大背景下，西南地区许多地方政府为增加地方财政收入、招商引资，积极参与。这种以水电开发公司为主导，地方政府紧密合作，最大化地挖掘水电潜能的开发模式，被称为“跑马圈水”。人们感兴趣的是：为什么它发展如此迅猛？
1投资过热不完全是为了缓解需求压力
支撑当前这种“跑马圈水”式水电投资热的主要理由一是当前的缺电形势，二是中长期电力需求的增长预期。但是仔细分析，这些理由还不足以支持水电投资的爆发性、无序的增长。首先，所有这些水电开发项目中至少有相当一部分不可能起到缓解当前电力供应紧张局面的作用。而根据国家电监会、发改委等权威部门的预测，按照现在的投资计划，中国的电力工业在2006年可基本达到供需平衡，到2008年左右将出现大量富余。其次，如果说当前的电力投资是出于解决中长期电力需求问题的考虑，那就更有条件从容规划，陆续上马。为什么不少项目现在尚未立项、尚未通过环境影响评价就迫不及待地争取破土动工？迫不及待地通过国家开发银行等途径筹集资金？尽管连国家电监会、发改委等权威部门均对电力投资的过热势头表示担忧，但这股热情却丝毫不见减弱。相反，各大电力公司还在竭力要求各有关部门尽快改革电力投资体制，出台税收优惠政策，降低项目自有资金比例，提供政策性贷款支持，加快项目规划评审速度。此外，连被普遍认为自我约束机制更为健全的民营企业、甚至外资企业，都竭力试图通过各种方式投身于这股水电开发热。
急剧膨胀的水电投资不完全是为了缓解短期用电的需求压力，也不完全是为满足长期用电需求增长之必要。在一些地方提升能源需求量预期的诸因素中，已现出了非理性的、“超经济的”、投机性的、甚至“讹诈”的成份。这类现象是以往吃“大锅饭”的情况下特有的。显然，这里有一些特别的利益。
2水电的低成本优势
从电站/电厂建设的固定成本来看，水电每千瓦造价在7000～10000元之间，30～60万千瓦国产机组的火电单位造价为5400～6300元，进口66万千瓦机组火电为7200～8200元，水电比火电高出约40%。但考虑到国家对环保控制要求的提高，火电用于脱硫、脱硝、除尘等方面的资金支出今后将可能占到造价的1/3，水火电的造价将逐渐接近。造价直接和折旧相关，也就是发电成本中的固定成本，就目前来看，折旧占水电成本中的大部分，而折旧在火电成本中的比重仅20～30%。
从运行成本角度看，火电的燃料成本占发电成本的60%以上，目前火电运行成本平均约0.19元/度，水电仅004～009元/度，水电成本优势显著。这从各家发电类上市公司的单位发电成本比较中也可以看出(参见《发电类上市公司研究报告》，长江证券，徐颖真，资料来源：网易财经，http://stock.163.com/economy2003/editor_2003/031029/031029_164974.html。)。此外，在火电公司之间仍存在很大的运行成本差异，由于我国产煤区主要在经济不发达的西部地区，而沿海经济发达地区的煤炭主要靠输入，长距离的运输也大大提高了电厂的运行成本，相比之下，坑口电厂的运行成本就要低得多(对由此引发的“跑马圈煤”问题，笔者已在别处进行过讨论，此处不再赘述。)。
综合起来看，由于煤炭价格的上涨，以及国家对环保控制要求的提高，火电厂的运行和建设成本都将上升，因而水电的低运行成本优势将更为显著。随着竞价上网等改革措施的推进实施，水电的低成本优势将直接转化为盈利增长空间，水电工程投资的预期收益因此剧增。这正是开发公司争相投资的动力。
问题是，为什么水电成本那么低呢？
二、占有水资源是水电工程高额利润的根本原因
1．水资源与水电工程的利润
(1)水资源是水力发电过程中的核心生产要素。这从水量对于水力发电类上市公司的发电量与公司业绩的影响中可见一斑。例如，在2000年上市时曾创下88.69倍发行市盈率纪录的闽东电力（股票代码：000993）曾于2003年下半年遭遇了一场突如其来的旱灾，对公司的经营业绩产生巨大影响。闽东电力2004年02月17日发布的2003财务年度业绩预告，2003年6月份以来严重干旱的天气造成公司主营业务收入大幅下降，公司预计2003年度将出现亏损。广西桂东电力股份有限公司（股票代码：600310）也因2004年第一季度遭遇类似的干旱天气而分别于4月13日和7月12日发布经营业绩预亏和预警的提示性公告，预计2004年度经营业绩将出现亏损，提醒广大投资者注意投资风险。
(2)水资源的资产属性。财政部2001年发布的《企业会计制度》指出，“资产是指过去的交易、事项形成并由企业拥有或者控制的资源，该资源预期会给企业带来经济利益”。由此定义可知，资产具有以下三项属性：①资产是由过去交易或事项形傻淖试矗虎谟善笠涤涤谢蛘呖刂疲虎墼て谀芨笠荡淳美妗Ｆ渲械冖巯钏健霸て诰美妗保侵钢苯踊蚣浣釉黾恿魅肫笠档南纸鸹蛳纸鸬燃畚锏那绷?“资产定义‘谨慎性’内涵的分析”，参见中华会计网校，http://www.chinaacc.com/new/2003_12/3120509455672.htm。)。
水资源对于水电公司而言是否具备资产属性?以桂冠电力(公司全称：广西桂冠电力股份有限公司，股票代码：600236；该公司从1992年9月开始负责开发建设经营水能资源“富矿”广西红水河百龙滩水电站，是全国第一家以股份制形式筹集资金进行大中型水电站建设的电力企业）为例，根据财政部《企业会计制度》对资产的定义：桂冠电力确实①凭借过去的某种交易或事项获取了对红水河部分水资源的使用权；②拥有并控制对红水河部分水资源的使用权；③能够通过该项使用权为公司带来预期经济利益。由此可见，与土地或土地使用权类似，水资源或水资源使用权完全符合财政部《企业会计制度》对企业资产的定义，其作为企业资产，理论上不应存在争议。其他水力发电类企业，如长江电力、桂东电力、闽东电力、岷江水电以及新近上市的广安爱众等水电类上市公司，均拥有类似的能够为公司带来预期经济利益的水资源使用权。
(3)水资源不算公司资产。那么水资源到底有没有作为资产项目或其他任何项目出现在水电公司的资产负债表上呢？我们仍以桂冠电力为例来进行分析。根据桂冠电力2002年度报告所附的经审计的会计报表(资料来源：桂冠电力公司网站，http://www.ggep.com.cn/info/baogao_dq/index.htm。)第五条“合并财务报表主要项目附注”第9款所载，2002财务年度无融资租入固定资产和经营租赁租入固定资产。查看桂冠电力《2002年财务报告附注》第二部分“公司主要会计政策、会计估计和合并会计报表的编制方法”第13条“固定资产计价与折旧政策及固定资产减值准备的计提方法”、第16条“无形资产计价及摊销方法”规定可知，水资源或者水资源使用权作为水电公司生产经营的核心生产资料，并未被作为企业资产列入公司的资产负债表。
事实上，该财务报告附注的第14条“在建工程核算方法”指出，“在建工程按实际发生的支出入账，并在达到预定可使用状态时，按工程的实际成本确认为固定资产。每年末，对在建工程进行全面检查，如果有证据表明在建工程已经发生了减值，则计提减值准备，计入当期损益。在建工程减值准备按单项资产计提。”这就是说，水电项目在建工程按照工程建设开发成本计价，水资源或水资源使用权不属于水电公司的资产项目，其对水资源的利用不需要支付资源使用成本。
2．“水电租金”——占有水资源的权益是公司的主要“利润”来源
一方面当资产使用；一方面不付使用成本，就像是自家的财产——这是有实无名的、特别有利的权益。它是从何而来的呢？
从理论角度看，典型的“工程水利”思维是：在大江大河上建坝截水即自动拥有水资源使用权。实际是用工程改变了水资源原来的使用方式，并以此改变了利益格局——它很像一场“政变”，将水流的控制权易手，由某家开发商占有这个低成本发电利润之源。其排他性是很强的：一是其他水电公司不能再有此“初始权利”，二是许多其他依靠水资源的生产生活方式不得依旧存在。在这里，各家的竞争主要不是技术的、经营的能力，而是抢夺和占住这个权利的本领。因为前者只不过是对应着获取利润，而后者则对应着水力资源的租。“租”不是劳动报酬，也不是经营的利润，而是资源所有者的权益。注意这里还没有考虑工程的社会成本—收益（外部性）。正是“水电经济租”导致当前哄抢和瓜分水电资源的混乱局面。“进门（即占得资源）比利润率计算更重要”——这是业内人心照不宣的要领。那么谁应得到它呢？应以什么方式得到它呢？
三、水电公司不应垄断水力资源收益
1从企业现有资产的属性看，一般的固定资产、流动资产或无形资产等各类型资产通常都具有稀缺性、收益性、权属性和有偿性等属性(“绿色GDP与自然资源的资产化管理”，http://www.gmw.cn/content/2004-09/29/content_109240.htm，文章来源：《光明日报》2004年9月29日。)。相比之下，水资源资产同样具备稀缺性、收益性，是社会财富的重要组成部分。尽管其权属性和有偿性，在实践中还存在不少问题。然而从理论上讲，在我国，水资源资产的权属性不应存在争议。按照《中华人民共和国水法》的规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。水利部是国务院授权的水资源管理机构。按照《水法》规定，水利部作为国务院授权的水资源管理机构，依法对水资源资产享有管理权限，负有管理义务。从理论上说，水电公司是水资源所有者（国家）委托的政府机构特许的经营者。所有者和经营者的权益是不同的。“因为我（排他性地）使用它所以租也归于我”的逻辑是错误的(按照资源经济学的理论，为使社会从一种资源的开发利用中获得的收益净现值最大化，资源的价格不应与资源的边际生产成本相等，而应等于边际生产成本加上这种资源未开采时的影子价格之和，即资源使用成本。水资源的影子价格即水资源使用费或稀缺资源租，包括目前还比较难以用货币计量的环境变化损益等要素。所有未来水资源租金的现值的总和，即为水资源使用权的市场评估价。对于水资源比较丰富的所谓水资源“富矿”，则可以参照级差地租的概念引入“水资源级差租”。)。
2国有企业利益不等同于国家利益。对上述强制性利益转移合理性的一种解读是：水资源属于国家所有，国有企业的经营收入属于国家，反正都是国家的。我们认为这存在原则性的问题。企业(包括国有企业)与国家利益息息相关。但是从国家资产和国有资源的管理制度看，企业（包括国有企业）不能代表国家利益。根据《宪法》规定， “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。水资源属于国家所有，即指属于由组成国家的全体公民所有，因此只有人民代表大会才有权代表全体公民行使所有权。此外，根据《宪法》规定，各级人民政府是人民代表大会的执行机关，它在人大的授权范围内管理国家事务。但行政机关本身不是人民的代表机关，不能代表人民行使国有资产的所有权(对此问题的相关讨论可参见全国人大常委会法制工作委员会俞敏声（2003），“可持续发展呼唤民主法制”；中国社会科学院环境与发展研究中心赵京兴、郑易生（2003），“贵州省国家风景名胜区管理体制调研报告”；以及中国政法大学蔡定剑（2004），“谁代表国家所有权？”。)。因此，从法律角度来看，水资源及其他国有资源和国有资产的所有权属于人大，政府是人大的授权机构；国资委、水利部、电监会等机构则是政府的授权管理机构，即二级代理人；而电力公司再大恐怕也不是三级代理人。
水利工程有程度不等的公益性质，但是水力发电站则基本是营利性公司。追求利润最大化是市场经济中所有企业的目标，包括国有企业。如前面所说，一些国有资源性企业凭借资源所取得的超额收益，远远超过一般投资回收率，也不是由于其经营所能取得的利润，而是资源性资产的溢价收入（资源租金）。而这部分资源租金，如果没有按照中央、地方各级权力机构的利益诉求由各地分享，成为一部分公司比其他行业和国有企业高得惊人的奖金和福利，从法律和经济角度上都是说不过去的。
有些国有企业将优质资产上市，实际是将本不属于它们的国家自然资源租上市。这意味着国有资源性资产的流失之可能。
四、水资源利用的利益平衡原则
水资源有多重价值，对应着多重利用方式，进而对应着多重利益群体。其价值有四类：第一类，水是人类生存所不可缺少的自然资源，而一些河流、峡谷、周边流域地区的自然文化景观奇特，生物多样性丰富，或生态系统功能有重要的全局性地位。如三江并流世界遗产具有独一无二和非人工再造性(张晓：“自然文化遗产的内涵和资源特殊性”，引自张晓、郑玉歆主编，《中国自然文化遗产资源管理》，P1-P10，社会科学文献出版社，2001年。
)。这是具有不可替代性的非经济价值，我们称之为V1。而它又可能转化为该地区潜在的经济价值，我们称为第二类价值（V2），如三江并流世界遗产使该地区成为世界顶级旅游地的前景。第三类是水资源的较为传统的经济价值（V3），如捕鱼等。一般不具有严格的排他性。第四类也是经济价值（V4），指通过对流域自然系统的大改变大开发。如截流发电、开矿，一般具有较强的排他性。“……水力的发展与流动的江河是分不开的，因而一个控制着水力利用的人，能够排斥其他商业的利用”(理查德·T·伊利等：《土地经济学原理》，第144页，商务印书馆，1982年。)。
水资源因地各异的价值结构，对应着不同利用方式及其的组合，决定了它必然具有各种利益结构(郑易生：“资源价值与利益集团——国家自然文化遗产资源的一些理论问题”，引自张晓、郑玉歆主编，《中国自然文化遗产资源管理》，P191-P205，社会科学文献出版社，2001年。)。与V1对应的利益群体首先是环境保护团体，实际是代表全社会成员甚至后代的利益（称为G1），这正是水资源的公共物品属性。而与V2、V3对应的利益群体则是社区性的，（称为G2-1和G2-2）。倘若通过对水资源的利用实现了其潜在经济利益V2，如通过旅游带动了当地经济发展，这个经济利益主要应由该社区而不是全社会来分享。这是由水资源的流域特性所决定的。V4首先对应着一些“外来的”商业性机构，例如水电公司（G3，）一般都不是社区性的。关于水资源的上述价值与利益关系，可以用表1的矩阵关系加以简要概括。
表1 水资源的利益关系矩阵
G1G2G3
利益集团全体社会成员当地社区居民商业性机构
代表者国家当地政府企业
优先对应权利享有 V1享有 V2，V3享有 V4
上述价值结构与利益关系尽管已高度简化，但水资源所包含的不同价值以及相应的利益群体之间的关系还是足够复杂的，因为三者同时存在着一致性和冲突性，而且既相互区别，但又在许多方面相互重合。例如，开发商眼中的价值（V4）只是区域（或社区）潜在利益（V2）的一小部分，而V2的源泉又是水资源的非经济价值即V1。
“资源的各种潜在用途互相补充，也互相矛盾，这要求人类使用自己的组织能力，抑制自己的贪心和自私，为了人类的眼前利益，也为了人类的长远利益理智地配置资源(阿兰·兰德尔：《资源经济学》，第18页，商务印书馆，1989年。)”。按照当前的水电开发模式，开发商主导整个开发进程，具体来讲：①水电公司无偿取得水资源使用权，并以此获取经济利益；②中央和地方政府获取税收收入（这本是包括水电公司在内的任何企业维持运营所应正常缴纳的税款。在西部大开发的背景下，水电公司还享有政策优惠，企业所得税可由33%降至15%，并可享受“两免三减半”的优惠政策）；③工程移民获得少量移民款，目标是使其基本能够维持原有经济状况（这主要是对移民原土地使用权的补偿，如果移民款拨付过程出现一些问题，移民的生活质量还有可能比原先状况绝对下降）。根据水资源的价值-利益结构和国家有关法律法规来看，这种水电开发模式存在不少问题。首先，电力公司无偿取得水资源使用权，有可能据此获取超额垄断收益，但是从水资源的价值-利益结构看，这相当于在以当地社区和全社会的利益对电力公司进行补贴。由于这种补贴的被动和无意识，它极有可能扭曲水电工程的成本-效益状况，并导致水电资源的过度开发。其次，这种补贴从当前实际情况看，是在拿当地社区和全社会的利益对水电公司进行强制性利益转移。不难看出，这种类似的局面如果继续蔓延下去，可能会导致比较严重的经济、社会、生态、环境问题，不利于水电资源的合理、有序、可持续开发，不利于推进以竞价上网、打破垄断、提高效率为主要目标的电力体制改革。第三，有些地方政府出于或迫于任期政绩考虑，将属于社区的利益（G2），尤其是其潜在的经济权益（V2-1）过于廉价地出让给公司（G3），使得后者在牺牲V1和V2的基础上实现利益最大化。这十分短视，不利于在真正意义上推进西部大开发，并帮助西部地区人民在可持续发展的意义上脱贫致富。显然，造成这种利益失衡的原因复杂，涉及地方与中央的权属划分等。但是我认为必须从认识上搞清，看到不同群体利益的冲突和根本上的一致性，以利益平衡为原则。从制度建设上确保恰如其分地尊重水资源利用中每一种价值及其对应的利益的合理性，是实现“和谐社会”和“五个统筹”的重大问题。
五、探索可持续的水电开发新模式
上文的分析表明，由于各方面的原因，当前的水电工程开发模式主要存在着以下几个问题：①水资源的价值结构以及所涉及的利益关系没有得到充分的理解和重视。水电资源开发方式不是服从综合的规划，而是盲目排斥其他方式。②水资源的资产地位不被承认，水资源价值没有得到合理体现；③水电资源开发过程中的外部成本没有受到应有重视，外部成本的分摊协调机制没有建立。针对这些问题，本文在此提出若干政策建议。
1建立水资源有偿使用制度
要将水资源租以及水资源使用成本引入水电开发过程。按照《中华人民共和国水法》，进一步体现水资源资产的权属性。
由于在实践中，水电工程的开发往往很难协调处理各方利益关系，作为国务院授权的水资源管理机构，水利部对此所起到的作用也难以使人乐观。其原因主要在于，水资源的资产属性、资源使用成本、使用者付费等资源性资产的管理理念还没有得到有关部门的广泛认同，水利部也没有得到类似于国资委或国土资源部的依法履行产权代理人或者资源监护人的职责授权。因此，水利部对水资源资产的权属遭到削弱，其对水资源资产的收益权以及与此对应的有偿使用问题，在水电工程开发的实践中均遭遇困境。
从水电资源可持续开发和利用的角度看，首先应确立水资源有偿使用制度，其次，基于水资源的价值-利益结构，应着手建立科学合理的水资源收益分配制度，必须打破现有的水电公司独占全部收益的不合理分配格局。可行的水电开发新模式，包括资源使用权公开招标、有偿使用；或者让水利部门、流域周边地区以及包括涉及工程移民的农村集体经济组织等利益主体以水资源使用权参股水电开发公司，与各种投资主体共同分享资源开发经济利益。而当务之急，则是应使水利部作为水资源的授权管理部门，在加强流域综合规划等各项相关工作当中发挥更大的作用。
2强化水电开发的社会监管
由于目前水电工程开发过程中所产生的各种外部成本，尤其是生态和社会环境的外部成本没有完全内部化，客观上造成了开发商对当地居民和社会利益的侵占行为，助长了当前水电投资过热的问题。
从经济理论角度看，解决的办法有两个思路，一个是按照科思的路子，解决外部性可以通过定义产权来解决，因为只要产权明确，外部性可以通过谈判（市场方式）来解决，对效率没有影响。另一个思路是采用庇古的路子，政府通过征收资源税，使发电企业将水资源的成本完全内部化。
美国的水电开发管理制度遵循的基本上是科思的路子。根据美国联邦电力法案，美国联邦能源管制委员会（Federal Energy Regulatory Commission，即FERC）对位于各航道的非联邦政府所属的水电工程具有最高监管权。FERC除对水电项目发放许可证之外，还对许可协议的执行情况和水库大坝的安全程度进行监管。FERC颁发的水电项目许可证有效期限在30～50年不等，一般新建项目的许可期限为50年；到期重新申请许可证的期限为30～40年，具体视工程的环境影响和申请人提交的改进计划而定。许可证的期限一般均足以让投资者回收其经济成本。此外，许可协议一般均会对项目的建设运营做出详细规定，并要求投资人对项目工程进行合理维护和安全运营。由于围绕水电资源开发的各项产权界定相对比较清晰，并且有司法系统的独立性和公正性作保证，因此水电工程的有关外部成本基本能够通过相关主体的公平博弈通过市场方式内部化。FERC所要做的只是根据有关法律的规定进行合规性审查。
科思的路子的前提是需要以清晰的产权界定为基础。相比较而言，庇古的路子操作相对简单。但庇古的路子也会造成一系列由政府干预所带来的问题，比如政府干预是否有效的问题。考虑到中国近期的实际情况，可能需要对两种思路进行综合，一是按照科思的思路重构中央、地方和原住民的利益关系；二是要确立水电资源的有偿使用制度。在具体政策层面，从近期来看，在电力项目的经济性审批随着投资体制改革的推进逐步放松的同时，应加强流域综合规划，强化对水电开发的社会监管，比如在《环境影响评价法》的框架内加强对水电工程的环境影响评价，以及在有关法律法规基础上的社会影响评价。
六、结论
本文的讨论表明，尽管水资源具有明确的资产属性，但没有以任何形式计入水电公司企业的资产负债表。从水资源的特殊价值-利益结构看，这种由水电公司无偿获取水资源使用权，并主导水电资源开发的模式，难以协调好各方利益关系，并容易引发水电资源的过度开发。从西部大开发和“西电东送”的大背景下来看，当前的水电开发模式，是典型的资源掠夺行为。
本文指出，对于水电开发中各方利益关系，作为国务院授权的水资源管理机构，水利部所起到的作用难以使人乐观。其原因主要在于，水资源的资产属性、资源使用成本、使用者付费等资源性资产的管理理念还没有得到有关部门的广泛认同，水利部也没有得到类似于国资委或国土资源部的依法履行产权代理人或者资源监护人的职责授权。要理顺水电开发中的利益关系，水利部需要发挥更大的作用。
最后，本文提出，从水电资源可持续开发和利用的角度看，必须打破现有的水电公司独占水资源垄断收益的不合理分配格局，确立水资源有偿使用制度，着手建立符合水资源的价值-利益结构的科学合理的水资源收益分配制度。可行的水电开发新模式，包括资源使用权公开招标、有偿使用；或者让水利部门、流域周边地区以及包括涉及工程移民的农村集体经济组织等利益主体以水资源使用权参股水电开发公司，与各种投资主体共同分享资源开发经济利益。而当务之急，则应在放松水电投资经济性审批的同时加强流域综合规划，并在《环境影响评价法》等相关法律法规的框架内加强社会性监管。
